¿Qué nos dice la elección racional sobre el comportamiento burocrático?

Curiosamente, la aplicación de la teoría de la elección racional al comportamiento burocrático de los individuos en las instituciones, administraciones y organizaciones públicas provoca en la mayoría de los casos un rechazo social al no aceptar la sociedad, como legítima, la búsqueda y maximización del interés propio por parte de nuestros servidores públicos, del mismo modo que socialmente se acepta para cualquier otro profesional. A este colectivo se le presuponen sentimientos de pertenencia y motivaciones de grado superior, que no exigimos a otros colectivos.

Para Shepsle[1] y Bonchek[2], podríamos incluso hasta dudar de la idea de un interés público como ideal normativo, ya que es difícil darle concreción en la mayoría de los contextos reales. De esta manera podría plantearse la compleja dificultad que implica, en un contcerebro-corazon-2-300x243exto de elección social, la toma de decisiones políticas y la necesaria desmitificación del bien común. Según estos autores, tendemos a entender que los servidores públicos deben de desarrollar su trabajo eficaz y eficientemente, pero sin verse en ningún momento afectados por sus creencias, sus cargas personales, sus ambiciones, en definitiva sus contingencias endógenas y exógenas, cuestión que si es factible para todos los demás individuos. Por otro lado y desde la lógica más simple no podemos aceptar colectivamente, que el burócrata encargado de la gestión de los recursos públicos, la provisión de servicios básicos y la solución de los problemas comunes, pueda proceder como cualquier otro en función de sus propios intereses, fundamentalmente porque tiene la ventaja de estar muy cerca de la toma de decisiones, así como la posibilidad real de interactuar con los poderes económicos, sociales, políticos y mediáticos, en relación a posibles matizaciones sobre el uso de los recursos y las normas que los regulan. Cuando se hacen evidentes los problemas de alienación de intereses y desigualdades en el acceso a la información entre el comportamiento burocrático de los agentes y la sociedad, tendemos a desconfiar del uso que hará el burócrata de esa posición privilegiada, ya que en el fondo no deja de ser un individuo común, para el cual la cercanía al poder es una oportunidad de satisfacer necesidades materiales, de pertenencia, de realización o de afirmación del propio poder, que motivarían y justificarían perfectamente una elección racional, si no estuviera penalizado socialmente por su adscripción a lo público.

Es evidente que al margen de la necesidad de sistemas de supervisión y control que teóricamente eliminen o ayuden a mitigar estos problemas de alienación, la aplicación del enfoque de la Elección Racional dentro de la toma de decisiones individuales en el ámbito de las instituciones públicas, es una realidad manifiesta y su incidencia en el ámbito colectivo de la sociedad puede estar directamente ligado con el tipo de comportamiento burocrático desarrollado por las citadas instituciones. Lógicamente, el enfoque de la Elección Racional, desde el beneficio colectivo, puede parecer poco idóneo para abordar los procesos de decisión en el ámbito de las instituciones públicas, ya que es frecuente la disociación entre los intereses individuales de los agentes y los de la sociedad en su conjunto.

 Partiendo del controvertido concepto Weberiano de burocracia, donde la eficacia y la eficiencia de una organización se materializan a través de la división planificada de sus tareas, del adecuado ajuste de su modelo organizacional con las elites políticas, sociales y económicas, y de su extenso y protocolario sistema normativo; es necesario profundizar en el grado de evolución que ha sufrido el citado concepto en relación a su percepción actual, afirmando que las administraciones modernas son conscientes que no existe un modelo único de burocracia, sino una gran variedad de matices en la burocratización de las organizaciones modernas.

En la actualidad, existen tres tipos básicos de comportamiento burocrático:

  • La burocracia fingida, donde las normas son exógenas.
  • La burocracia representativa, donde las reglas son dictadas por especialistas cuya autoridad es aceptada por todos, pasando incluso a poder formar parte de los valores y cultura de la organización, ejerciendo como sistema de motivación del sentimiento de pertenencia.
  • La burocracia punitiva, donde las reglas son impuestas por las presiones de la propia administración o de los empleados.

Analizando estos tipos de comportamientos burocráticos, podemos observar que la Elección Racional aplicada a la toma de decisión, no tiene un desarrollo homogéneo en el conjunto de ellos, pudiendo implementarse con más facilidad dentro del ámbito de las burocracias fingidas y punitivas, al ser burocracias con contingencias extremas de tipo endógeno y exógeno. En el caso de la burocracia representativa también es factible la aplicación de la Elección Racional, pero nos ayuda a relativizarla, por el posible desarrollo de acciones aparentemente irracionales desde un punto de vista individual y que se justifican desde el punto de vista colectivo, matizando y focalizando la elección en función de valores morales sin esperar un beneficio material a cambio. Este comportamiento que está fuertemente regulado normativamente fomenta la articulación entre la acción individual y la acción colectiva.

Desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentales la aplicación de la Elección Racional en los procesos de toma de decisión puede beneficiar  la acción colectiva, ya que la relación entre los formuladores de políticas (legisladores) y los implementadores de las mismas (burócratas), se sintetiza en una maximización del presupuesto que puede generar diferentes bases motivacionales sobre las cuales justificar los criterios de la Elección Racional. Una base motivacional bastante realista es que la propia maximización de presupuesto puede ser la compensación del burócrata vinculada fundamentalmente al tamaño del mismo, ya que las administraciones con mayor presupuesto pueden tener agentes con retribuciones más altas, con beneficios sociales más elaborados y con mayores oportunidades de desarrollo. Otra base motivacional posible vinculada a grandes presupuestos, es un tipo de compensación no material pero con un alto grado de satisfacción personal, derivada del prestigio de pertenecer y/o dirigir una organización de grandes dimensiones y con un gran alcance social, lo que puede producir niveles de compensación en el ego de los individuos.

No podemos obviar dentro de este análisis las múltiples interacciones que la teoría de elección racional tiene con la teoría económica de la elección pública, cuestión que puede arrojar argumentos sesgados a la hora de explicar el comportamiento burocrático en su dimensión agregada. Algunos autores como Ostrom[3], consideran al ciudadano un potencial consumidor de productos y servicios públicos, como resultado de procesos de negociación semejantes a los aplicados para los mercados. En el mismo sentido conceptual, Down[4] desarrolla otro planteamiento con la vocación de explicar la relación entre el comportamiento electoral y los criterios económicos, por el que el electorado, los políticos y los burócratas actuarían en un escenario de intercambio de intereses materiales, a cambio de compensaciones en forma de votos, cargos públicos, poder, etc., todo ello matizado con criterios de rentabilidad económica, que teóricamente deberían de generar eficiencia, aunque en muchos casos desgraciadamente no es así. Para Buchanan[5], máximo responsable de la teoría económica de la elección publica, la explicación más ajustada a la realidad social se basa en el convencimiento de que las decisiones políticas desarrolladas por la elite política en su dimensión estatal, generan costos a los individuos y a la sociedad en su conjunto, pero no afecta demasiado a los burócratas en particular, al no existir incentivos claros y directos sobre el ahorro de costes. Los planteamientos políticos de carácter colectivo no terminan de funcionar bien bajo las premisas desregulativas de los mercados, debiendo de tener un grado de regulación básico, ya que los Estados administran bienes y fondos públicos para el conjunto de la sociedad, cuestión que les obliga por definición un disponer de un nivel mínimo de protección social del individuo.

En síntesis, la Teoría de la Elección Racional nos dice que el comportamiento burocrático, responde a la lógica de los intereses individuales de los miembros adscritos a su ámbito de actuación, en detrimento de la defensa y maximización de los intereses colectivos del conjunto de la sociedad. Que el citado comportamiento no es del todo eficaz y eficiente cuando se intenta integrar con el concepto de racionalidad económica, ya que los burócratas no asumen los costos asociados a su poder de decisión y elección, debiendo de tener, al menos, un nivel básico de regulación, actuando en condiciones de interdependencia entre la clase política, el conjunto de la sociedad y los  burócratas. Por último, la Teoría de la Elección Racional también nos dice que el comportamiento burocrático también actúa de manera irracional desde una óptica de acción social, donde los valores, las creencias y cleavages del individuo pasan a tener una importancia vital en el proceso de toma de decisiones.

 


[1] Kenneth A. Shepsle. Analizando Políticas: Racionalidad, Comportamiento, e Instituciones. 2da Ed. Harvard University Press, 2010. http://www.gov.harvard.edu

[2] Mark S. BonchekKenneth A. Shepsle Las fórmulas de la política. Instituciones, racionalidad y comportamiento. 2005

[3] Vincent and Elinor Ostrom. 1974. The intellectual crisis in American Public Administration, University of Alabama, The University of Alabama Press.

[4] Anthony Down. An Economic Theory of Political Action in a Democracy. The Journal of Political Economy, Volume 65, Issue 2 (Apr., 1957), 135-150. en http://links.jstor.org

[5] James McGill Buchanan. Teoría de la elección pública (1972). El sector público en las economías de mercado (1979)

 

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